Een veelgestelde vraag in het bestuursprocesrecht is: wanneer bestaat er recht op proceskostenvergoeding in bezwaar? Het antwoord hierop is niet altijd eenvoudig, omdat de wet strikte voorwaarden stelt en de jurisprudentie deze voorwaarden nader inkleurt. Voor zowel juristen die burgers bijstaan als voor medewerkers bij bestuursorganen is het van belang om precies te weten wanneer kosten voor rechtsbijstand in de bezwaarfase voor vergoeding in aanmerking komen.
In deze bijdrage bespreken wij het wettelijke kader, de kerncriteria en relevante rechtspraak. Daarmee bieden wij een volledig overzicht van de voorwaarden voor vergoeding van proceskosten in bezwaar.
Wettelijk kader: artikel 7:15 Awb
De grondslag voor de proceskostenvergoeding in bezwaar is te vinden in artikel 7:15 lid 2 Awb:
“De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende, voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.”
Uit dit artikellid vloeien vier voorwaarden voort:
- de kosten moeten redelijkerwijs gemaakt zijn;
- het bezwaar moet leiden tot herroeping van het bestreden besluit;
- de herroeping moet zijn wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid;
- de vergoeding wordt slechts toegekend op verzoek van de belanghebbende.
Hieronder bespreken wij deze voorwaarden afzonderlijk.
Redelijkerwijs gemaakte kosten
De eerste voorwaarde is dat het moet gaan om kosten die de belanghebbende in redelijkheid heeft moeten maken.
Met name de inschakeling van een gemachtigde (advocaat of andere rechtshulpverlener) wordt doorgaans als redelijk beschouwd. Ook wanneer een belanghebbende zelf over juridische kennis beschikt, kan het redelijk zijn om professionele rechtsbijstand in te schakelen.
Voorbeeld uit de rechtspraak
- Het Hof Amsterdam oordeelde dat het belanghebbende vrijstond om een advocaat in te schakelen, ondanks dat haar echtgenoot fiscaal jurist was (Hof Amsterdam 12 december 2008, ECLI:NL:GHAMS:2008:BG7117.).
Herroeping van het primaire besluit
Proceskostenvergoeding komt alleen aan de orde wanneer de heroverweging waartoe artikel 7:11 Awb verplicht, leidt tot een herroeping van het primaire besluit.
Wat is herroeping?
Herroeping vindt plaats indien een ontvankelijk bezwaar leidt tot intrekking of wijziging van de primaire beslissing, zodanig dat het primaire besluit wordt gewijzigd wat betreft het daarbij beoogde rechtsgevolg.
Voorbeeld uit de rechtspraak
- De Centrale Raad van Beroep oordeelde dat geen sprake is van herroepen wanneer een gemaakte berekeningsfout geen wijziging van het rechtsgevolg oplevert. Het UWV had tijdens de procedure weliswaar een fout in de berekening hersteld, maar de mate van arbeidsongeschiktheid bleef onder de 15%. Omdat daardoor nog steeds geen recht op een WAO-uitkering bestond, werd het besluit inhoudelijk niet gewijzigd. Proceskostenvergoeding bleef dan ook achterwege (CRvB 9 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3140).
Aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid
Niet iedere herroeping geeft recht op proceskostenvergoeding. De herroeping moet voortkomen uit een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
Wanneer geen sprake is van een fout van het bestuursorgaan, maar de wijziging enkel volgt uit gewijzigde omstandigheden of beleid, bestaat er géén recht op vergoeding.
Voorbeelden uit de rechtspraak
- Herroeping van een bestuurlijke boete wegens gewijzigde beleidsinzichten, leidt niet tot proceskostenvergoeding (CBb 5 juni 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW7914).
Het verzoek om vergoeding
Een proceskostenvergoeding wordt uitsluitend toegekend op verzoek van de belanghebbende (art. 7:15 lid 3 Awb). Dat verzoek moet zijn gedaan voordat het bestuursorgaan op bezwaar heeft beslist.
De wet schrijft niet voor dat dit schriftelijk moet gebeuren. Het verzoek kan ook mondeling tijdens de hoorzitting worden gedaan.
Bijzondere situatie: na vernietiging door de rechter
De Hoge Raad heeft geoordeeld dat een verzoek om proceskostenvergoeding ook kan worden gedaan na heropening van de bezwaarfase (na vernietiging van de beslissing op bezwaar door de rechter) (HR 8 november 2013, ECLI:NL:HR:2013:1150). Een logische opvatting, want vanwege de vernietiging wordt de eerdere beslissing op bezwaar “weggedacht”.
Conclusie
Recht op proceskostenvergoeding in bezwaar bestaat alleen indien aan vier cumulatieve voorwaarden is voldaan:
- de kosten zijn redelijkerwijs gemaakt;
- het primaire besluit is herroepen;
- de herroeping is het gevolg van een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid;
- er is een verzoek tot vergoeding gedaan.
Voor bestuursorganen betekent dit dat proceskostenvergoedingen in bezwaar moeten worden toegekend waar sprake is van een onrechtmatig besluit dat wordt herroepen. Voor juristen die burgers of bedrijven bijstaan geldt dat zij alert moeten zijn op het tijdig doen van een verzoek.