Het is van groot belang dat bestuursorganen tijdig op bezwaarschriften beslissen. Artikel 7:10 Awb bepaalt binnen welke termijn er een beslissing op bezwaar moet worden genomen.
Overschrijding van die termijn leidt niet tot vernietiging van de beslissing op bezwaar (ABRvS 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4414). Toch is het overschrijden van de beslistermijn niet zonder gevolgen.
Wanneer een bestuursorgaan niet tijdig beslist, kan de belanghebbende, na een ingebrekestelling, beroep instellen wegens niet tijdig beslissen op grond van artikel 6:2 aanhef en onder b Awb. Ook kan het leiden tot het verbeuren van dwangsommen door het bestuursorgaan, zoals geregeld in artikel 4:17 Awb. Daardoor worden bestuursorganen gedwongen om nauwkeurig om te gaan met de termijnen in de bezwaarprocedure. In deze blog komen alle aandachtspunten bij het berekenen van de beslistermijn aan bod.
Aanvangsmoment van de beslistermijn
De hoofdregel voor het berekenen van de beslistermijn in bezwaar is vastgelegd in artikel 7:10 lid 1 Awb. Dit artikel bepaalt:
“Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of – indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld – binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.”
Dit betekent dat de beslistermijn start na het verstrijken van de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift. Dat is echter niet altijd het geval. Hieronder worden twee afwijkende situaties behandeld.
Bezwaar ingediend voor aanvang bezwaartermijn (prematuur bezwaar)
Wanneer een bezwaarschrift wordt ingediend vóórdat de bezwaartermijn is begonnen (een prematuur bezwaar), lijkt de wet erop te wijzen dat de behandeling van het bezwaar kan worden aangehouden tot het begin van de bezwaartermijn, zoals aangegeven in artikel 6:10 lid 2 Awb:
“De behandeling van het bezwaar of beroep kan worden aangehouden tot het begin van de termijn.”
De Rechtbank Rotterdam heeft echter in zijn uitspraak van 9 september 2020 (ECLI:NL:RBROT:2020:7872) geoordeeld dat de beslistermijn in sommige gevallen eerder kan beginnen. De rechtbank overwoog:
“Naar het oordeel van de rechtbank brengt een redelijke toepassing van artikel 7:10, eerste lid, in verbinding met artikel 6:10, tweede lid, van de Awb met zich dat de termijn waarop de beslistermijn voor het beslissen op bezwaar aanvangt de dag na ontvangst van het premature bezwaarschrift is, tenzij de behandeling van het bezwaar of beroep zou kunnen of moeten worden aangehouden tot het begin van de bezwaartermijn. Die situatie doet zich niet voor, want anders dan in de situatie als bedoeld in artikel 6:10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb was hier het primaire besluit wel reeds genomen voordat bezwaar werd gemaakt.”
Met andere woorden, de beslistermijn kan al beginnen op de dag na de ontvangst van het prematuur ingediende bezwaarschrift, tenzij de behandeling wordt aangehouden omdat het primaire besluit nog niet was genomen op het moment dat het bezwaar werd ingediend.
Bezwaar ingediend na afloop bezwaartermijn
Wanneer een bezwaarschrift na afloop van de bezwaartermijn wordt ingediend, biedt de wet geen specifieke richtlijn over het moment waarop de beslistermijn aanvangt. In een vergelijkbare situatie bij administratief beroep heeft het Hof Arnhem-Leeuwarden in zijn uitspraak van 16 april 2021 (ECLI:NL:GHARL:2021:3724) echter bepaald dat de beslistermijn begint op het moment van ontvangst van het (administratief) beroepschrift:
“Een redelijke uitleg van artikel 7:24, eerste lid, van de Awb brengt mee dat indien een administratief beroepschrift na afloop van de beroepstermijn wordt ontvangen, de beslistermijn van zestien weken aanvangt op het moment van ontvangst van dat administratief beroepschrift.”
In deze zaak oordeelde het hof dat de beslistermijn begon op de dag van ontvangst van het beroepschrift, en dat een ingebrekestelling kort daarna prematuur was: “Gelet hierop heeft de officier van justitie terecht overwogen dat de ingebrekestelling van 15 februari 2018 prematuur is en het verzoek om de verschuldigdheid en de hoogte van een dwangsom vast te stellen op goede grond afgewezen.”
Hoe lang is de beslistermijn? (artikel 7:10 lid 1 Awb)
De beslistermijn voor het behandelen van een bezwaarschrift is vastgelegd in artikel 7:10 lid 1 Awb. Hierin staat:
“Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of – indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld – binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.”
De standaardtermijn bedraagt dus zes weken en twaalf weken als er een adviescommissie betrokken is.
Het is belangrijk om te benadrukken dat de langere termijn van twaalf weken rechtstreeks voortvloeit uit artikel 7:10 lid 1 Awb. De toepasselijkheid van deze langere termijn hangt niet af van de mededeling aan de indiener van het bezwaarschrift dat een commissie is ingesteld. Dit blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:184), waarin werd geoordeeld:
“Anders dan voorheen is de Afdeling van oordeel dat uit artikel 7:10, eerste lid, en artikel 7:13, tweede lid, van de Awb niet voortvloeit dat de termijn van twaalf weken niet van toepassing is indien de mededeling, bedoeld in artikel 7:13, tweede lid, van de Awb, niet is gedaan of pas is gedaan na het verstrijken van zes weken na het indienen van het bezwaarschrift. Indien een commissie is ingesteld, vloeit de twaalfwekentermijn direct voort uit artikel 7:10, eerste lid, van de Awb. De toepasselijkheid van deze termijn is niet afhankelijk van de mededeling aan de indiener van het bezwaarschrift dat een commissie over het bezwaar zal adviseren.”
Let wel, in sommige bijzondere wetten kunnen afwijkende termijnen gelden voor het nemen van beslissingen op bezwaar. Het is dus altijd raadzaam om ook de relevante specifieke wetgeving te raadplegen bij het berekenen van de beslistermijn.
Opschorting van de beslistermijn (artikel 7:10 lid 2 Awb)
De beslistermijn kan in bepaalde gevallen worden opgeschort, zoals vastgelegd in artikel 7:10 lid 2 Awb. Dit artikel bepaalt:
“De termijn wordt opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop de indiener is verzocht een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 te herstellen, tot de dag waarop het verzuim is hersteld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.”
Deze opschorting vereist een schriftelijke mededeling van het bestuursorgaan, zoals bepaald in artikel 7:10 lid 5 Awb.
Voorwaarde voor opschorting
Opschorting kan echter pas plaatsvinden nadat de beslistermijn daadwerkelijk is begonnen. Zolang de bezwaartermijn nog loopt, kan het bezwaarschrift nog worden aangevuld of hersteld zonder dat dit de beslistermijn opschort. Dit werd bevestigd door de Centrale Raad van Beroep (CRvB) op 3 november 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:4204), waar de Raad overwoog:
“De minister heeft binnen de bezwaartermijn een verzoek tot herstel van een verzuim op grond van artikel 7:10, tweede lid, Awb gedaan. Appellant heeft tijdens de termijn voor het beslissen op het bezwaar (beslistermijn) het verzuim hersteld. Met appellant en anders dan de rechtbank, is de Raad van oordeel dat de beslistermijn niet eerder kan worden opgeschort met toepassing van artikel 7:10, tweede lid, van de Awb dan met ingang van de datum waarop die beslistermijn is aangevangen.”
Met andere woorden, de opschorting van de beslistermijn kan pas beginnen vanaf het moment dat de beslistermijn zelf aanvangt, namelijk de dag na het verstrijken van de bezwaartermijn. Het bieden van een termijn voor herstel van een verzuim binnen de bezwaartermijn telt niet mee bij de opschorting van de beslistermijn.
Let op bij aanvullen bezwaargronden!
Het bieden van een mogelijkheid voor het aanvullen van de bezwaargronden, anders dan in gevallen van een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 Awb, leidt niet tot opschorting of verlenging van de beslistermijn. Dit blijkt duidelijk uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:27):
“Het college heeft na ontvangst van het bezwaarschrift Stichting De Limiten de gelegenheid geboden om de in het bezwaarschrift opgenomen bezwaargrond nader aan te vullen. Dat het college zich hiermee welwillend heeft opgesteld jegens Stichting De Limiten, doet niet af aan zijn verplichting om binnen de beslistermijn een beslissing op bezwaar te nemen.”
Ook in een zaak bij de Centrale Raad van Beroep op 13 oktober 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:3506) werd bevestigd dat het geven van extra tijd om bezwaargronden aan te vullen geen reden is om de beslistermijn op te schorten. De Raad oordeelde:
“Het bezwaarschrift zelf bevat als bezwaargrond dat appellant niet verwijtbaar heeft gehandeld. Van een verzuim als bedoeld in artikel 7:10, tweede lid, van de Awb is daarom geen sprake. Met het geven van een (nadere) termijn voor het aanvullen van de gronden, zoals het college heeft gedaan, is de wettelijke termijn om op het bezwaarschrift te beslissen dus niet voor de duur van de geboden termijn opgeschort.”
Andere redenen voor opschorting
Naast de hersteltermijn op grond van artikel 6:6 Awb kunnen andere omstandigheden ook leiden tot opschorting van de beslistermijn. Op grond van artikel 7:14 Awb zijn de in artikel 4:15 Awb genoemde redenen eveneens van toepassing, zoals het nodig hebben van informatie van een buitenlandse instantie (artikel 4:15 lid 1, onderdeel b) en vertraging die aan de bezwaarmaker is toe te rekenen (artikel 4:15 lid 2, onderdeel b). Daarnaast kan overmacht aan de zijde van het bestuursorgaan (artikel 4:15 lid 2, onderdeel c) een reden zijn voor opschorting. Dit speelde bijvoorbeeld tijdens de eerste lockdown vanwege de coronapandemie, toen geplande hoorzittingen niet doorgingen, zoals bevestigd in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2949).
Verdaging van de beslistermijn (artikel 7:10 lid 3 Awb)
Artikel 7:10 lid 3 Awb geeft het bestuursorgaan de mogelijkheid om “de beslissing voor ten hoogste zes weken te verdagen.” Deze verdaging moet schriftelijk worden medegedeeld aan de indiener van het bezwaarschrift, zoals vereist door artikel 7:10 lid 5 Awb.
Voorwaarde voor verdaging
Een belangrijk punt is dat de beslissing tot verdaging alleen kan worden genomen zolang de oorspronkelijke beslistermijn nog loopt. Dit werd duidelijk bevestigd door de Hoge Raad in zijn uitspraak van 7 mei 2021 (ECLI:NL:HR:2021:709), waarin werd geoordeeld:
“Voor de geldigheid van een verdagingsbesluit als bedoeld in artikel 7:10, lid 3, Awb is nodig dat het verdagingsbesluit in werking is getreden voor het einde van de op grond van de eerste twee leden van artikel 7:10 Awb geldende beslistermijn.”
Met andere woorden, het bestuursorgaan kan de beslistermijn niet verlengen als de oorspronkelijke termijn al is verstreken. Dit onderstreept het belang voor bestuursorganen om tijdig te handelen wanneer zij van plan zijn de beslistermijn te verdagen.
Geen motiveringseis
In tegenstelling tot sommige andere besluiten van bestuursorganen, hoeft een beslissing tot verdaging niet gemotiveerd te worden. Dit blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 juni 2002 (ECLI:NL:RVS:2002:AE3641), waarin werd overwogen:
“De Afdeling kan appellant niet volgen in zijn betoog dat uit de memorie van toelichting bij artikel 7:10, derde lid, van de Awb valt af te leiden dat de beslissing tot verdaging slechts mogelijk zou zijn indien daartoe in de beslissing tot verdaging door burgemeester en wethouders bijzondere omstandigheden worden aangevoerd. […] Er is echter geen motiveringseis voor deze schriftelijke mededeling.”
Dit betekent dat het bestuursorgaan de verdaging kan doorvoeren zonder dat het specifieke omstandigheden of redenen hoeft te noemen, zolang de indiener van het bezwaar schriftelijk op de hoogte wordt gesteld.
Verder uitstel van de beslistermijn (artikel 7:10 lid 4 Awb)
Naast de mogelijkheid tot verdaging van de beslistermijn, biedt artikel 7:10 lid 4 Awb de mogelijkheid voor verder uitstel onder specifieke voorwaarden. Artikel 7:10 lid 4 Awb noemt drie situaties waarin verder uitstel mogelijk is:
- Alle belanghebbenden stemmen in (onderdeel a): In deze situatie moeten zowel de indiener van het bezwaarschrift als eventuele andere belanghebbenden expliciet instemmen met het verdere uitstel.
- De indiener van het bezwaarschrift stemt in en andere belanghebbenden worden niet geschaad (onderdeel b): Hierbij kan verder uitstel worden verleend wanneer de indiener van het bezwaarschrift akkoord gaat en andere belanghebbenden hierdoor niet in hun belangen worden geschaad.
- Noodzakelijk vanwege wettelijke procedurevoorschriften (onderdeel c): In sommige gevallen kan verder uitstel noodzakelijk zijn om te voldoen aan wettelijke procedurevoorschriften, bijvoorbeeld wanneer extra stappen nodig zijn in de procedure die wettelijke tijd vereisen.
Net als bij verdaging moet dit verder uitstel schriftelijk worden medegedeeld aan de belanghebbenden, zoals vereist door artikel 7:10 lid 5 Awb.
Uitdrukkelijke instemming vereist
Belangrijk om te benadrukken is dat de instemming van de belanghebbenden voor verder uitstel expliciet moet worden gevraagd. De instemming mag niet worden verondersteld. Dit werd onderstreept door de Centrale Raad van Beroep in de uitspraak van 19 september 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BX8447):
“Vastgesteld wordt dat het bestuursorgaan de instemming voor verder uitstel als bedoeld in artikel 7:10, vierde lid, van de Awb niet uitdrukkelijk aan appellant heeft gevraagd en appellant ook geen schriftelijke instemming voor verder uitstel heeft gegeven. Instemming mag niet worden verondersteld. Nu het college heeft nagelaten expliciet toestemming voor opschorting van de beslistermijn aan appellant te vragen en evenmin is gebleken dat appellant schriftelijk toestemming heeft gegeven voor opschorting van de beslistermijn, is de beslistermijn niet opgeschort.”
Dit betekent dat het bestuursorgaan altijd actief en expliciet toestemming moet vragen voor verder uitstel, en deze toestemming schriftelijk moet worden vastgelegd. Zonder expliciete instemming kan de beslistermijn niet worden verlengd.
Praktische tips
- Gebruik onze rekentool
Het berekenen van de beslistermijn kan soms complex zijn, vooral als er sprake is van opschorting of verdaging. Fixiq heeft een handige rekentool waarmee je de beslistermijn eenvoudig kunt berekenen. Je kunt daarin ook rekening houden met zaken als een adviescommissie of een verzuimherstel. - Leg alles vast
Documenteer alle stappen in het proces zorgvuldig. Dit geldt met name voor verzoeken tot verzuimherstel en besluiten tot verdaging. Zorg ervoor dat alles schriftelijk wordt vastgelegd en dat expliciete instemming wordt verkregen waar nodig. - Houd rekening met bijzondere termijnen
Sommige bijzondere wetten kennen afwijkende beslistermijnen. Controleer altijd of er specifieke regels van toepassing zijn die afwijken van de standaardtermijnen in de Awb.
Conclusie
Het berekenen van de beslistermijn in bezwaar vraagt om nauwkeurigheid en kennis van de relevante regels. Door zorgvuldig te werk te gaan, kun je voorkomen dat het bestuursorgaan dwangsommen moet betalen of wordt geconfronteerd met procedures wegens niet-tijdig beslissen. Met de juiste voorbereiding en hulpmiddelen, zoals een rekentool, kun je problemen eenvoudig vermijden.